حق شرط‌های پر ابهام ایران در کنوانسیون پالرمو: تفسیر قانون اساسی بالاتر از تعهدات بین‌المللی
تاریخ : 1404/02/27
گزیده جستار: درمجموع پیوستن ایران به کنوانسیون پالرمو اگر با هدف بهبود تعاملات مالی و رفع موانع FATF باشد در صورتی می‌تواند اقدامی مثبت تلقی شود که با اصلاحات حقوقی و نهادی داخلی و ایجاد زیرساخت‌های اجرایی و نظارتی شفاف برای هم‌راستایی با تعهدات بین‌المللی، خودداری از شرط‌گذاری‌های گسترده و نامعین و تضمین توازن بین حاکمیت ملی و تعهدات بین‌المللی همراه شود. در غیر این صورت، این عضویت ممکن است صرفاً جنبه نمایشی یافته و اثرگذاری مطلوب خود را در تعاملات بین‌المللی از دست بدهد.
اين گفت‌وگو در تاريخ بیست‌وهفتم اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۴ در روزنامه هفت صبح منتشر شده است.
حق شرط‌های پر ابهام ایران در کنوانسیون پالرمو:
تفسیر قانون اساسی بالاتر از تعهدات بین‌المللی
اینکه جمهوری اسلامی ایران مفاد کنوانسیون پالرمو را بر اساس قوانین و مقررات داخلی خود و به‌ویژه مواد (۲)، (۳)، (۱۰) و (۲۳) قانون اساسی تفسیر و اجرا خواهد کرد چقدر بر اساس مفاد این کنوانسیون، کنوانسیون وین و توصیه‌های FATF معتبر است؟
کنوانسیون پالرمو (مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی) تصریح دارد که دولت‌های عضو باید اقدامات لازم را برای اجرای مؤثر مفاد کنوانسیون از طریق قوانین داخلی خود انجام دهند. درعین‌حال، در جاهای مختلف آن، احترام به اصل حاکمیت ملی و نظام‌های حقوقی داخلی موردتوجه قرارگرفته است. بااین‌حال، تفسیرهایی که با اهداف اصلی کنوانسیون در تضاد باشد یا موجب عدم اجرای مؤثر تعهدات شود، می‌تواند با انتقاد و اعتراض سایر اعضا مواجه گردد.
طبق ماده ۲۷ کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات (۱۹۶۹) «یک دولت نمی‌تواند به دلایل حقوق داخلی، از اجرای تعهدات بین‌المللی خود خودداری کند». به‌موجب ماده ۳۱ این کنوانسیون «تفسیر معاهدات باید با حسن نیت و با توجه به متن، زمینه و هدف کلی معاهده صورت گیرد». درنتیجه، اگر جمهوری اسلامی ایران بخواهد تفسیری ارائه دهد که موجب تضعیف یا نقض تعهدات اصلی کنوانسیون پالرمو شود (مثل همکاری‌های قضایی یا شفاف‌سازی مالی)، آن تفسیر از دید حقوق بین‌الملل قابل‌قبول نخواهد بود؛ حتی اگر مبتنی بر قانون اساسی باشد.
اعمال محدودیت‌های داخلی بر اجرای کامل کنوانسیون‌های پالرمو یا کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم (CFT) از طریق شرط‌گذاری یا تفاسیر محدودکننده، نشان‌دهنده عدم پایبندی مؤثر به توصیۀ شمارۀ 36 گروه ویژه اقدام مالی (FATF) است که در آن به «اجرای کامل» این کنوانسیون‌ها تصریح‌شده است و نتیجتاً وضعیت سیاه‌رنگ ایران در لیست این گروه را تغییر قابل‌توجهی نخواهد داد.
ج.ا. ایران خود را ملزم به ترتیبات بند (۲) ماده (۳۵) کنوانسیون پالرمو در خصوص ارجاع هرگونه اختلاف ناشی از تفسیر یا اجرای مفاد کنوانسیون نمی‌دانسته و چنانچه اختلاف از طریق مذاکره حل‌وفصل نشود، ارجاع به داوری یا دیوان بین‌المللی دادگستری تنها با رعایت مفاد اصل یک‌صد و سی و نهم (۱۳۹) قانون اساسی ج.ا. ایران امکان‌پذیر دانسته است. این گزاره چقدر در حقوق بین‌الملل معتبر است؟
طبق بند (۲) ماده ۳۵ کنوانسیون پالرمو، در صورت بروز اختلاف میان دولت‌های عضو درباره تفسیر یا اجرای مفاد کنوانسیون، اگر از طریق مذاکره حل نشود، به درخواست یکی از طرف‌ها، به داوری ارجاع خواهد شد و در صورت عدم توافق در مدت شش ماه، هر یک از طرف‌ها می‌تواند اختلاف را به دیوان بین‌المللی دادگستری ارجاع دهد. بااین‌حال، بند (۳) ماده ۳۵ به کشورها اجازه می‌دهد که هنگام امضا، تصویب یا الحاق، اعلام کنند که خود را ملزم به بند (۲) نمی‌دانند. اگر جمهوری اسلامی ایران هنگام الحاق به کنوانسیون پالرمو رسماً به‌عنوان حق شرط (reservation) اعلام کند که بند (۲) ماده ۳۵ آن را نمی‌پذیرد آنگاه این گزاره از منظر حقوق بین‌الملل معتبر است.
شایان‌ذکر است که گروه ویژه اقدام مالی (FATF) تأکید کرده است که ایران باید کنوانسیون‌های پالرمو و کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم (CFT) را بدون حق شرط‌های گسترده یا مبهم تصویب و اجرا کند. حق شرط‌هایی که موجب تضعیف اهداف اصلی کنوانسیون‌ها شوند، می‌توانند مانع از پذیرش کامل ایران در نظام مالی بین‌المللی شوند.
جمهوری اسلامی ایران معتقد است که عضویتش در کنوانسیون پالرمو هیچ‌گونه خدشه‌ای به حق مشروع ملل یا گروه‌های تحت سلطه استعمار، اشغال خارجی و اشغالگری و حق تعیین سرنوشت آنان وارد نخواهد نمود. این شرط چقدر از منظر حقوق بین‌الملل معتبر است؟
شرط جمهوری اسلامی ایران مبنی بر اینکه عضویت در کنوانسیون پالرمو خدشه‌ای به حق مشروع ملت‌ها برای تعیین سرنوشت وارد نمی‌کند، یک شرط تفسیری محسوب می‌شود و از منظر حقوق بین‌الملل تا حدی معتبر است، اما با محدودیت‌های مهم. در ارزیابی FATF و جامعه بین‌المللی، اگر چنین شرطی به ابزاری برای عدم شفافیت یا عدم همکاری بین‌المللی تبدیل شود، اثر منفی خواهد داشت.
بر اساس راهنمای عملی کمیسیون حقوق بین‌الملل سازمان ملل در مورد تحفظات به معاهدات، اعلامیه‌های تفسیری، برخلاف تحفظات، تأثیری بر تعهدات حقوقی کشورها در معاهده ندارند و صرفاً دیدگاه کشور را در مورد تفسیر مفاد معاهده بیان می‌کنند. این اعلامیه‌ها تا زمانی که با هدف و موضوع معاهده ناسازگار نباشند، معتبر تلقی می‌شوند. بااین‌حال، این اعلامیه‌ها اگر اجرای کنوانسیون را به شکل قابل‌توجهی محدود کند، ممکن است ازنظر دیگر دولت‌ها به‌عنوان تحفظ ضمنی (implicit reservation) تلقی شود و مورد اعتراض قرار گیرد.
این شرط جمهوری اسلامی ایران معمولاً به‌عنوان «اعلامیه تفسیری» (interpretative declaration) در نظر گرفته می‌شود؛ نه تحفظ (reservation)؛ زیرا این شرط تعهد جدیدی ایجاد نمی‌کند و هدف آن محدود کردن اجرای مفاد کنوانسیون نیست؛ بلکه بیان موضع حقوقی کشور در رابطه با اصولی چون حق تعیین سرنوشت است. «حق تعیین سرنوشت» هم یکی از اصول بنیادین منشور سازمان ملل (ماده ۱(۲)) و میثاق‌های حقوق بشری است. کشورهای زیادی هنگام الحاق به کنوانسیون‌های بین‌المللی شرطی مشابه این را مطرح کرده‌اند تا تضمین کنند که مبارزه با جرائم سازمان‌یافته، بهانه‌ای برای سلب مشروعیت از جنبش‌های مقاومت مردمی یا ضد استعمار نباشد. بسیاری از کشورهای عضو جنبش عدم تعهد، هنگام الحاق به کنوانسیون‌های با موضوع ضد تروریسم چنین اعلامیه‌هایی را ارائه داده‌اند.
درمجموع پیوستن ایران به کنوانسیون پالرمو اگر با هدف بهبود تعاملات مالی و رفع موانع FATF باشد در صورتی می‌تواند اقدامی مثبت تلقی شود که با اصلاحات حقوقی و نهادی داخلی و ایجاد زیرساخت‌های اجرایی و نظارتی شفاف برای هم‌راستایی با تعهدات بین‌المللی، خودداری از شرط‌گذاری‌های گسترده و نامعین و تضمین توازن بین حاکمیت ملی و تعهدات بین‌المللی همراه شود. در غیر این صورت، این عضویت ممکن است صرفاً جنبه نمایشی یافته و اثرگذاری مطلوب خود را در تعاملات بین‌المللی از دست بدهد.