نظم‌بخشی بیشتر به دعاوی علیه دستگاه‌های اجرایی

اين نوشتار در تاريخ بیست‌وپنجم آذرماه ۱۴۰۴ در هفته‌نامۀ آفتاب حقوقی منتشر شد.

نظم‌بخشی بیشتر به دعاوی علیه دستگاه‌های اجرایی

با ابلاغ شیوه‌نامه تبصره (4) ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری

ابلاغ «شیوه‌نامه رسیدگی به تقاضای موضوع تبصره (4) ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری» در 15 آذر ۱۴۰۴ را باید یکی از مهم‌ترین تحولات اخیر در نظام دادرسی اداری ایران دانست. این شیوه‌نامه که در اجرای تبصره (4) ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری و بر اساس مصوبه هفتاد و سومین جلسه شورای هماهنگی امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی تدوین شده، صرفاً یک دستورالعمل شکلی نیست؛ بلکه بیانگر تغییر رویکرد ساختاری در مواجهه با دعاوی علیه دولت است. این تغییر رویکرد، پرسش‌های جدی را پیش روی جامعه حقوقی قرار می‌دهد: آیا با سازوکاری مؤثر برای نظم‌بخشی به دعاوی اداری مواجهیم یا با لایه‌ای تازه از تشریفات که می‌تواند مسیر احقاق حق را طولانی‌تر کند؟

1) تغییر نقطه آغاز دعاوی علیه دستگاه‌های اجرایی

تا پیش از الحاق تبصره (4) به ماده ۱۶، دیوان عدالت اداری در بسیاری از موارد مرجع نخست دادخواهی شهروندان در برابر تصمیمات یا اقدامات دستگاه‌های اجرایی بود. تبصره جدید؛ اما منطق رسیدگی را تغییر داده است. در دعاوی ناظر بر «تقاضای انجام امر اداری» یا «خودداری از انجام آن»، مراجعه مستقیم به دیوان ممنوع شده و ذی‌نفع مکلف است ابتدا درخواست خود را به دستگاه اجرایی مربوط ارائه کند.

به‌موجب این تبصره (4) الحاقی 10/ 2/ 1402 «دستگاه‌ها و مأمورین موضوع بندهای (۱) و (۳) ماده قانون دیوان عدالت اداری مکلف‌اند هرگونه تصمیم و اقدام قطعی خود را که در مورد اشخاص ذی‌نفع اتخاذ می‌نمایند، به آن‌ها ابلاغ کنند. در مواردی که اشخاص ذی‌نفع تقاضای انجام امر اداری یا خودداری از انجام آن را دارند، ابتدا باید تقاضای خود را به دستگاه مربوط ارائه دهند و آن دستگاه مکلف است ضمن ثبت درخواست و ارائه رسید، حداکثر ظرف سه ماه به‌صورت کتبی پاسخ قطعی را (نفیاً یا اثباتاً) به ذی‌نفع ابلاغ نماید مگر اینکه در سایر قوانین ظرف زمانی معینی برای پاسخگویی دستگاه‌ها و مأمورین مذکور مشخص‌شده باشد یا فوریت موضوع، اقتضای زمان کوتاه‌تری را داشته باشد. چنانچه با انقضای مهلت مذکور، آن دستگاه از ابلاغ پاسخ مقتضی خودداری نماید، ذی‌نفع می‌تواند با رعایت مواعد مذکور در تبصره (۳) این ماده از زمان انقضای مهلت پاسخ و معاذیر قانونی یا شرعی، در دیوان طرح شکایت کند. عدم پاسخگویی و استنکاف از ثبت درخواست و ارائه رسید به اشخاص متقاضی، تخلف اداری محسوب می‌شود و چنانچه شاکی خواسته خود را از طریق اظهارنامه قانونی یا طرق قابل‌اثبات دیگری به دستگاه ذی‌ربط ارسال نموده باشد، مبدأ محاسبه مهلت مقرر از زمان وصول این درخواست می‌باشد.»

در تبصره (3) الحاقی 10/ 2/ 1402 این ماده 16 آمده است که «از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون تصمیمات و اقدامات دستگاه‌ها و مأمورین موضوع بندهای (۱) و (۳) ماده 10 این قانون ظرف شش ماه از تاریخ ابلاغ به اشخاص مقیم داخل کشور و یکسال برای اشخاص مقیم خارج از کشور قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است. درصورتی‌که احراز شود شخص ذینفع، معاذیر قانونی یا شرعی داشته است، مدت‌زمان معذوریت به مهلت‌‌های مذکور در این تبصره، اضافه می‌شود.»

به‌این‌ترتیب، دیوان از مرجع بدوی به مرجع نظارتی پسینی تبدیل می‌شود و دستگاه اجرایی در جایگاه مرجع نخست پاسخ‌گویی قرار می‌گیرد. این جابه‌جایی، از منظر نظری، با اصول حکمرانی خوب و حل‌وفصل اختلاف در پایین‌ترین سطح ممکن هم‌راستاست.

2) استثناء کلیدی: دعاوی «ابطال تصمیم یا اقدام اداری»

بر اساس نظر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مفهوم «تقاضا» ناظر بر درخواست انجام یا ترک فعل اداری است؛ بنابراین، در دعاوی مربوط به ابطال تصمیم یا اقدام اداری، رعایت تشریفات تبصره (4) و این شیوه‌نامه الزامی نیست و شاکی می‌تواند مستقیماً به دیوان مراجعه کند. این استثناء، یکی از مهم‌ترین نکات عملی این شیوه‌نامه است که بی‌توجهی به آن می‌تواند منجر به اطاله دادرسی غیرضروری شود. در ماده 16 این شیوه‌نامه آمده است که «با استناد به دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۵۰۹۰۱۰ مورخ 27/ 6/ 1403 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، منظور از تقاضا در این شیوه‌نامه درخواست انجام امر اداری یا خودداری از اقدام اداری است. درصورتی‌که ذینفع تقاضای ابطال تصمیم یا ابطال اقدام اداری را داشته باشد؛ نیازی به تشریفات تبصره (4) ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری و این شیوه‌نامه نیست و متقاضی می‌تواند در این موارد در مهلت مقرر مستقیم به دیوان عدالت اداری مراجعه نماید.

3) مرزهای شمول شیوه‌نامه

شیوه‌نامه در ماده ۲۰، مرزهای شمول خود را مشخص کرده است. تصمیمات صادره از مراجع قضایی از شمول این مقررات خارج‌اند و در صورت تعارض نظر کمیسیون اداری با آرای قضایی، رأی قضایی لازم‌الاجرا خواهد بود. همچنین تصمیمات مراجع اختصاصی اداری نیز اصولاً تابع همین قاعده‌اند، مگر آنکه قانون، امکان اعاده و رسیدگی مجدد در همان دستگاه را پیش‌بینی کرده باشد. این تفکیک، برای جلوگیری از تداخل صلاحیت‌ها و حفظ جایگاه آرای قضایی ضروری است.

4) سه ماه مهلت پاسخ؛ تعادل میان نظم و تأخیر

بر اساس تبصره (4) و شیوه‌نامه اجرایی آن، دستگاه اجرایی موظف است درخواست ذی‌نفع را ثبت، رسید ارائه و حداکثر ظرف سه ماه پاسخ قطعی کتبی خود را ابلاغ کند. این الزام، به‌ظاهر پاسخی به یکی از مزمن‌ترین مشکلات حقوق اداری ایران یعنی «سکوت اداری» است.

بااین‌حال، سه ماه انتظار در بسیاری از موضوعات حساس؛ از مجوزهای اقتصادی گرفته تا امور استخدامی یا تصمیمات مالی، می‌تواند به تعلیق عملی حق منجر شود. قانون‌گذار در همین تبصره برای کاستن از این نگرانی، دو استثناء پیش‌بینی کرده است: مواردی که قانون خاص مهلت متفاوتی تعیین کرده و مواردی که موضوع دارای فوریت است. تجربه عملی؛ اما نشان می‌دهد که اثبات فوریت، خود می‌تواند به چالش جدیدی در مسیر دعوا تبدیل شود.

4) سکوت اداری؛ از خلأ حقوقی تا تصمیم منفی

یکی از مهم‌ترین دستاوردهای تبصره (4)، شناسایی صریح سکوت دستگاه اجرایی به‌عنوان مبنای طرح شکایت است. در صورت انقضای مهلت قانونی و عدم ابلاغ پاسخ، ذی‌نفع می‌تواند با رعایت مواعد مقرر، به دیوان عدالت اداری مراجعه کند. سکوت دیگر نه وضعیت خنثی؛ بلکه تصمیم منفی قابل‌اعتراض تلقی می‌شود.

افزون بر این، عدم ثبت درخواست یا عدم ارائه رسید نیز تخلف اداری محسوب شده است. این نکته، از حیث نظری بسیار مهم است؛ زیرا ابزارهای پاسخ‌گویی را از سطح قضایی فراتر برده و نظام مسئولیت اداری کارکنان دولت را فعال می‌کند.

5) تخلف اداری و مسیر موازی دادخواهی

ماده ۱۹ شیوه‌نامه تصریح می‌کند که استنکاف از ثبت درخواست، عدم رسیدگی یا عدم ابلاغ پاسخ در مهلت قانونی، تخلف اداری محسوب می‌شود و با شکایت یا اعلام ذی‌نفع در هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری پیگیری خواهد شد.

به‌این‌ترتیب، ذی‌نفع هم‌زمان با امکان مراجعه به دیوان عدالت اداری، از یک مسیر موازی برای اعمال فشار قانونی بر دستگاه اجرایی برخوردار است؛ مسیری که می‌تواند نقش بازدارنده مهمی در برابر بی‌توجهی اداری ایفا کند.

6) اطلاع‌رسانی الکترونیک؛ پایان ابهام در ابلاغ

بر اساس شیوه‌نامه، وصول درخواست باید به ذی‌نفع اعلام شود تا برای ابلاغ سریع‌تر نتیجه بررسی، نسبت به ثبت‌نام در سامانه مربوطه اقدام کند. این سامانه می‌تواند سامانه اختصاصی دستگاه اجرایی یا سامانه‌های ملی نظیر «ثنا» باشد.

این حکم، به‌روشنی نشان می‌دهد که قانون‌گذار، دیجیتالی‌شدن ابلاغات اداری را بخشی از نظم جدید دادرسی اداری می‌داند و بهانه‌هایی مانند «عدم امکان ابلاغ» یا «عدم دسترسی به متقاضی» را به حداقل می‌رساند.

7) مسئولیت مدیران عالی؛ پاسخ‌گویی از بالا

مطابق ماده ۱۸ شیوه‌نامه، مسئولیت نظارت بر حسن عملکرد کارکنان دستگاه در رسیدگی به درخواست‌های ذی‌نفع، بر عهده بالاترین مقام دستگاه اجرایی است. این حکم، مسئولیت را از سطح کارمند یا کارشناس فراتر برده و به سطح مدیریت عالی منتقل می‌کند.

از منظر حقوق عمومی، این رویکرد می‌تواند به تقویت فرهنگ پاسخ‌گویی سازمانی منجر شود، مشروط بر آنکه ضمانت اجراهای پیش‌بینی‌شده به‌طور واقعی اعمال شوند.

8) نظارت فراسازمانی و گزارش‌دهی

مطابق ماده ۲۱ شیوه‌نامه، نظارت بر حسن اجرای آن بر عهده معاونت حقوقی رئیس‌جمهور است و دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند هر شش ماه یک‌بار گزارش عملکرد کمیسیون ماده ۱۶ را ارائه دهند.

این گزارش‌ها، در صورت انتشار یا تحلیل، می‌توانند به شکل‌گیری داده‌های ارزشمند درباره رفتار اداری دولت منجر شوند.

روشن‌ساز کلام: نظم اداری با مسئولیت مضاعف

درمجموع، شیوه‌نامه تبصره (4) ماده ۱۶ را می‌توان تلاشی جدی برای نظم‌بخشی به دعاوی علیه دستگاه‌های اجرایی دانست؛ تلاشی که در صورت اجرای دقیق، می‌تواند هم از بار دیوان عدالت اداری بکاهد و هم دستگاه‌ها را به پاسخ‌گویی مؤثرتر وادار کند. بااین‌حال، این نظم‌بخشی با افزایش تشریفات و حساسیت مواعد همراه است و نقش وکلا را از طرح‌کننده صرف دعوا به مدیر فرایند پیش‌دادرسی اداری ارتقا می‌دهد. در نظم جدید، دعوای اداری پیش از آنکه در دیوان آغاز شود، در میز کار دستگاه اجرایی شکل می‌گیرد. موفقیت در این مسیر، بیش از هر زمان دیگر، به دقت شکلی، مدیریت زمان و تسلط بر سازوکارهای اداری وابسته است؛ امری که شیوه‌نامه جدید، آن را از یک مهارت حرفه‌ای به یک ضرورت حقوقی تبدیل کرده است.

این نظم‌بخشی جدید، هرچند با هدف سامان‌دهی دعاوی و کاهش ورودی پرونده‌ها به دیوان عدالت اداری طراحی‌شده است، اما در عمل با افزایش محسوس تشریفات اداری و حساسیت بی‌سابقه نسبت به مواعد قانونی همراه شده است. آنچه پیش‌تر در بسیاری از دعاوی اداری صرفاً یک مقدمه غیرالزام‌آور تلقی می‌شد، اکنون به شرط شکلی بنیادین برای ورود به ماهیت دعوا تبدیل‌شده است. به‌بیان‌دیگر، خطا در تشریفات، حتی پیش از آنکه دیوان به حق یا ناحق بودن مطالبه ورود کند، می‌تواند به بسته شدن کامل مسیر دادرسی منجر شود.

در چنین ساختاری، نقش وکلا دچار دگرگونی جدی شده است. وکیل دیگر صرفاً کسی نیست که پس از صدور یک تصمیم اداری، دادخواست را تنظیم و در دیوان طرح کند. او اکنون باید معمار فرایند پیش‌دادرسی اداری باشد؛ فرایندی که از نخستین مکاتبه با دستگاه اجرایی آغاز می‌شود و تا لحظه طرح دعوا در دیوان ادامه می‌یابد. انتخاب قالب صحیح درخواست، تعیین مرجع صالح درون دستگاه، استفاده از مسیرهای قابل‌اثبات برای ارسال، اخذ رسید رسمی و پیگیری ابلاغ پاسخ در مهلت مقرر، همگی به بخشی از مسئولیت حرفه‌ای وکیل تبدیل‌شده‌اند. افزون بر این، مدیریت دقیق زمان در نظم جدید اهمیت مضاعف یافته است. وکیل باید هم‌زمان چند مهلت موازی را کنترل کند: مهلت سه‌ماهه پاسخ دستگاه، مهلت شش‌ماهه یا یک‌ساله اعتراض در دیوان، مهلت‌های خاص مقرر در قوانین ویژه و حتی مواعد انتظامی مرتبط با تخلفات اداری کارکنان. هرگونه خطا در محاسبه یا آغاز مبدأ این مواعد، می‌تواند آثار جبران‌ناپذیری برای موکل به همراه داشته باشد.

از سوی دیگر، دعوای اداری در این نظم جدید، پیش از آنکه در فضای قضایی دیوان عدالت اداری شکل بگیرد، در میز کار دستگاه اجرایی و در بطن بوروکراسی اداری تکوین می‌یابد. نحوه مواجهه دستگاه با درخواست، کیفیت پاسخ یا سکوت آن، مستندسازی مکاتبات و حتی شیوه ابلاغ، همگی عناصر تعیین‌کننده سرنوشت دعوا در مرحله قضایی هستند. به همین دلیل، شناخت سازوکارهای درونی دستگاه‌های اجرایی، ساختار تصمیم‌گیری آن‌ها و حتی فرهنگ‌سازمانی حاکم بر هر دستگاه، به یکی از مؤلفه‌های موفقیت در دعاوی اداری تبدیل‌شده است.

درنهایت، شیوه‌نامه جدید به‌روشنی نشان می‌دهد که مهارت‌های سنتی وکالت، هرچند همچنان ضروری‌اند؛ اما دیگر کافی نیستند. دقت شکلی، تسلط بر فرایندهای اداری، توان مدیریت ریسک زمانی و پیش‌بینی رفتار بوروکراتیک دستگاه‌ها اکنون در کنار دانش حقوقی قرارگرفته‌اند. به این معنا، آنچه تا دیروز یک مزیت حرفه‌ای برای وکلای فعال در حوزه دیوان عدالت اداری بود، امروز به یک ضرورت حقوقی بدل شده است؛ ضرورتی که نادیده گرفتن آن، می‌تواند پیش از ورود به ماهیت حق، پرونده را به بن‌بست بکشاند.