شرکتهای دولتی؛ ستون بودجه یا حفره پنهان آن؟
تاریخ : 1404/09/26
گزیده جستار: گزارش اخیر دیوان محاسبات کشور درباره عملکرد شرکتهای دولتی و شبهدولتی، بار دیگر یکی از قدیمیترین و درعینحال حلنشدهترین معضلات حکمرانی اقتصادی ایران را به سطح افکار عمومی آورده است: نسبت مبهم، پرهزینه و غیرشفاف شرکتهای دولتی با بودجه عمومی.
اين نوشتار در تاريخ بیستوششم آذرماه ۱۴۰۴ در روزنامۀ ایران منتشر شد.
شرکتهای دولتی؛ ستون بودجه یا حفره پنهان آن؟
گزارش اخیر دیوان محاسبات کشور درباره عملکرد شرکتهای دولتی و شبهدولتی، بار دیگر یکی از قدیمیترین و درعینحال حلنشدهترین معضلات حکمرانی اقتصادی ایران را به سطح افکار عمومی آورده است: نسبت مبهم، پرهزینه و غیرشفاف شرکتهای دولتی با بودجه عمومی. بر اساس این گزارش، از میان تمام شرکتهای دولتی (۳۴۲ مورد) تعداد ۱۳۹ شرکت دولتی در مجموع ۴۶۸ هزار میلیارد تومان زیان ثبت کردهاند؛ عددی که نهتنها با برآوردهای بودجهای فاصله «معنادار» دارد؛ بلکه عملاً مفهوم «شرکت دولتی بهعنوان بازوی درآمدی دولت» را زیر سؤال میبرد. پرسش اصلی اینجاست: این شرکتها از منظر حقوقی چه نسبتی با بودجه دارند و از منظر اقتصادی، بدهبستان مالی آنها با دولت چگونه تعریفشده است؟
نسبت حقوقی: شرکت دولتی، بخشی از دولت یا حاشیه امن آن؟
از منظر حقوق عمومی، شرکتهای دولتی مطابق قانون محاسبات عمومی، بنگاههایی هستند که بیش از ۵۰ درصد سرمایه آنها متعلق به دولت است. نکته کلیدی اما اینجاست که این شرکتها، برخلاف دستگاههای اجرایی، شخصیت حقوقی مستقل دارند. همین استقلال حقوقی باعث شده که شرکتهای دولتی در یک «منطقه خاکستری» قرار گیرند: نه کاملاً تابع منطق بازارند و نه بهطور کامل مشمول انضباط مالی دولت.
در قانون بودجه، شرکتهای دولتی بهصورت «جمع و خرج» درج میشوند؛ یعنی درآمد و هزینه آنها در ظاهر تراز است و اثر مستقیمی بر کسری بودجه نشان نمیدهد؛ اما این یک توهم حسابداری است؛ زیرا در عمل، زیان این شرکتها یا از طریق کمکهای پنهان دولت جبران میشود یا بهصورت بدهی انباشته، تعهدات بیننسلی و فشار بر نظام بانکی و پولی کشور منتقل میشود.
نسبت اقتصادی: کمککننده به بودجه یا مصرفکننده پنهان آن؟
در نظریه اقتصادی دولت، شرکتهای دولتی اصولاً باید یکی از سه نقش را ایفا کنند: (1) تأمین کالاها و خدمات عمومی حیاتی؛ (2) جبران شکست بازار؛ (3) ایجاد درآمد پایدار برای دولت. گزارش دیوان محاسبات اما نشان میدهد که بخش قابلتوجهی از شرکتهای دولتی ایران، در هیچیک از این سه چارچوب بهدرستی عمل نمیکنند. زیاندهی گسترده، بهرهوری پایین و عدم شفافیت مالی به این معناست که این شرکتها نهتنها به بودجه کمک نمیکنند، بلکه بهطور ساختاری مصرفکننده منابع عمومیاند.
این مصرف منابع الزاماً بهصورت «کمک مستقیم از بودجه» نیست. بسیاری از شرکتهای زیانده از امتیازات انحصاری، تسهیلات بانکی تکلیفی، تضمینهای دولتی، معافیتهای مالیاتی یا قیمتگذاریهای دستوری بهرهمند میشوند. اینها همه شکلهایی از یارانه پنهان بودجهای هستند که در جداول بودجه دیده نمیشوند؛ اما هزینه واقعی آنها بر دوش جامعه و اقتصاد کلان است.
پارادوکس بودجهای
گزارش دیوان محاسبات را باید نه صرفاً یک صورتحساب مالی؛ بلکه یک هشدار نهادی تلقی کرد. هشدار درباره وضعیتی که در آن شرکتهای دولتی، در شکل فعلی خود، نه ستون فقرات بودجه عمومیاند و نه پیشران توسعه اقتصادی؛ بلکه بهتدریج به حفرههای ساختاری بودجه تبدیلشدهاند؛ حفرههایی که هرسال منابع بیشتری را میبلعند، بدون آنکه پاسخگویی متناسبی ایجاد کنند. مسئله دقیقاً همینجاست: بحران، صرفاً بحران زیاندهی نیست؛ بلکه بحران «رابطه نامعلوم» میان دولت، بودجه و بنگاههای وابسته به دولت است.
در این وضعیت، دولت از یکسو مالک این شرکتهاست، از سوی دیگر تنظیمگر آنهاست و درنهایت، تأمینکننده کسریهایشان نیز هست؛ ترکیبی که عملاً هرگونه انضباط اقتصادی و حقوقی را خنثی میکند. وقتی شرکت دولتی میداند زیانش درنهایت یا از جیب بودجه عمومی جبران میشود یا با افزایش بدهیهای پنهان تسویه خواهد شد، منطق اقتصادیِ «کارایی»، «بهرهوری» و «پاسخگویی» جای خود را به منطق بقا میدهد. اینجاست که شرکت دولتی نه بهعنوان بنگاه، بلکه بهعنوان یک مصرفکننده مزمن منابع عمومی عمل میکند.
خطای رایج در مواجهه با این بحران، تقلیل آن به شعار «کوچکسازی دولت» یا «خصوصیسازی سریع» است. تجربه چند دهه گذشته نشان داده که واگذاری بدون اصلاح رابطه حقوقی و اقتصادی، نهتنها مسئله را حل نکرده؛ بلکه آن را به حوزههای غیرشفافتر منتقل کرده است. آنچه غایب است، یک بازتعریف بنیادین است: دولت باید مشخص کند شرکت دولتی دقیقاً چه نسبتی با بودجه دارد؛ آیا ابزار سیاستگذاری عمومی است؟ بنگاه اقتصادی سودمحور است؟ یا نهادی خدماتی با مأموریت اجتماعی؟ جمع این نقشها در یک قالب، همان چیزی است که امروز به زیان انباشته، بهرهوری پایین و ابهام ساختاری انجامیده است.
تا زمانی که این تفکیک انجام نشود، اعداد گزارش دیوان محاسبات صرفاً هرسال بزرگتر میشوند و شگفتی افکار عمومی را به بیاعتمادی بدل میکنند. بودجهای که باید ابزار حکمرانی اقتصادی باشد، در عمل به دفتر تسویه زیان شرکتهایی تبدیل میشود که نه منحل میشوند، نه اصلاح و نه پاسخگو. در چنین شرایطی، مسئله دیگر «چقدر زیان دادهاند» نیست؛ بلکه این پرسش اساسی مطرح میشود که چه کسی مسئول این زیانهاست و بر اساس کدام منطق حقوقی؟
اصلاح واقعی، نه از مسیر شعار، بلکه از مسیر شفافسازی حقوقی، قطع پیوندهای مبهم با بودجه، تعیین دقیق مأموریت بنگاهها و پاسخگو کردن مدیران ممکن است. اگر این بازتعریف انجام نشود، شرکتهای دولتی همچنان به حیات خود ادامه خواهند داد؛ نه بهعنوان ابزار توسعه؛ بلکه بهعنوان هزینهای دائمی که هرسال، بیصدا؛ اما پیوسته، بر دوش بودجه عمومی و حقوق شهروندان سنگینی میکند.