گذار از «پروژه‌محوری بودجه‌ای» به «قراردادمحوری اقتصادی» با تصویب آیین‌نامه مشارکت عمومی–خصوصی

اين نوشتار در تاريخ نهم دی‌ماه 1404 در هفته‌نامۀ آفتاب حقوقی متشر شد.

گذار از «پروژه‌محوری بودجه‌ای» به «قراردادمحوری اقتصادی»

با تصویب آیین‌نامه مشارکت عمومی–خصوصی

تصویب آیین‌نامه اجرایی مشارکت عمومی–خصوصی (PPP) در جلسه ۱۶ مهر ۱۴۰۴ هیئت‌وزیران، در اجرای بندهای (الف) و (ب) ماده (۳۵) و ماده (۴۰) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها و بند (ث) ماده (۲۰) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت را می‌توان یکی از مهم‌ترین تحولات نهادی در نظام حقوق اقتصادی ایران طی سال‌های اخیر دانست. این آیین‌نامه، برای نخستین بار تلاش می‌کند مشارکت عمومی–خصوصی را از یک مفهوم کلی و شعاری، به یک سازوکار حقوقی و اقتصادی قابل‌اجرا، قابل تأمین مالی و قابل داوری تبدیل کند.

1) مسئله اصلی: بحران تأمین مالی و ناکارآمدی الگوی بودجه‌ای

اقتصاد ایران سال‌هاست با یک تناقض ساختاری مواجه است: از یک‌سو، نیاز فزاینده به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و دارایی‌های سرمایه‌ای؛ و از سوی دیگر، محدودیت شدید منابع عمومی و ناتوانی بودجه در تکمیل و بهره‌برداری کارآمد از پروژه‌ها. نتیجه این وضعیت، انباشت پروژه‌های نیمه‌تمام، کاهش بهره‌وری سرمایه عمومی و انتقال ریسک به دولت بوده است. آیین‌نامه PPP (Public-Private Partnership) در پاسخ به همین بحران تدوین شده و درواقع، تلاشی برای جایگزینی منطق «ردیف بودجه» با منطق «قرارداد اقتصادی بلندمدت» است.

2) تمرکز آیین‌نامه: مشارکت عمومی–خصوصی به‌مثابه نهاد حقوقی

آیین‌نامه، مشارکت عمومی–خصوصی را نه صرفاً به‌عنوان یک روش اجرایی، بلکه به‌مثابه یک نهاد حقوقی مستقل تعریف می‌کند؛ نهادی که عناصر کلیدی آن عبارت‌اند از: قرارداد بلندمدت و نتیجه‌محور؛ انتقال مسئولیت سرمایه‌گذاری، طراحی، ساخت، تأمین مالی و بهره‌برداری به طرف خصوصی؛ بازگشت سرمایه و سود از محل منافع دوره بهره‌برداری یا تعهدات صریح طرف عمومی؛ و مهم‌تر از همه، الزام‌آور بودن مدل مالی به‌عنوان قلب قرارداد. این تغییر نگاه، پیامد مهمی دارد: دولت دیگر صرفاً «کارفرما» نیست، بلکه متعهد قراردادی است که ایفای تعهدات مالی‌اش اولویت‌دار تلقی می‌شود.

3) هدف اصلی: تسهیل سرمایه‌گذاری از طریق کاهش ریسک حقوقی

هدف اعلامی آیین‌نامه «تسهیل سرمایه‌گذاری» است، اما از منظر حقوق اقتصادی، این تسهیل نه از مسیر اعطای امتیاز، بلکه از مسیر کاهش عدم قطعیت حقوقی دنبال می‌شود. آیین‌نامه با به‌رسمیت شناختن حق انتفاع و مالکیت بخش خصوصی؛ تصریح به جبران مابه‌التفاوت قیمت‌های تکلیفی؛ پیش‌بینی سازوکارهای تضمین تعهدات دولت؛ و امکان توثیق دارایی‌ها و مطالبات پروژه؛ درواقع تلاش می‌کند ریسک‌های کلاسیک سرمایه‌گذاری در پروژه‌های دولتی ایران (ریسک تعرفه، ریسک پرداخت، ریسک تغییر مقررات) را قابل قیمت‌گذاری و قابل مدیریت کند.

4) طرح‌های انتفاعی؛ نقطه اتصال حقوق عمومی و منطق بازار

یکی از نوآوری‌های کلیدی آیین‌نامه، تأکید بر طرح‌های انتفاعی است. بر این اساس، دستگاه‌های اجرایی مجازند پروژه‌هایی را که قابلیت درآمدزایی دارند؛ اعم از پروژه‌های جدید، نیمه‌تمام یا حتی در حال بهره‌برداری، در قالب مشارکت عمومی–خصوصی اجرا کنند. از منظر حقوق اقتصادی، این رویکرد به معنای پذیرش این اصل است که: «تأمین کالا و خدمات عمومی، الزاماً نباید از مسیر مالکیت و مدیریت مستقیم دولت انجام شود.»

5) شفافیت مالی و انضباط تعهدات دولت

برخلاف بسیاری از مقررات پیشین، آیین‌نامه PPP به‌طورجدی به مسئله پایداری بدهی‌های دولت توجه دارد. الزام به ثبت و پایش تعهدات مستقیم و احتمالی دولت؛ تفکیک افق‌های زمانی تعهدات (کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت)؛ و انتشار اطلاعات قراردادها در سامانه؛ نشان می‌دهد که آیین‌نامه، مشارکت عمومی–خصوصی را نه به‌عنوان راهی برای پنهان‌سازی بدهی، بلکه به‌عنوان ابزاری برای مدیریت بدهی‌های ضمنی دولت می‌بیند.

6) اهمیت نهادی آیین‌نامه

اهمیت این مصوبه صرفاً در تسهیل اجرای پروژه‌ها نیست، بلکه در بازتعریف رابطه دولت و بازار نهفته است. این آیین‌نامه، دولت را از «مالک و مجری» به «تنظیم‌گر و خریدار خدمت» سوق می‌دهد؛ بخش خصوصی را از «پیمانکار کوتاه‌مدت» به «شریک بلندمدت» ارتقا می‌دهد؛ و حقوق قراردادها را به محور تأمین مالی توسعه تبدیل می‌کند.

روشن‌ساز کلام: گذار به قراردادمحوری اقتصادی در پرتو نظریه «تعهد معتبر دولت»

آیین‌نامه اجرایی مشارکت عمومی–خصوصی، اگر به‌درستی اجرا شود، می‌تواند نقطه عطفی در حقوق اقتصادی ایران باشد؛ نه به این دلیل که منابع جدید خلق می‌کند، بلکه چون ریسک را شفاف، تعهد را قابل‌اتکا و قرارداد را جایگزین بودجه می‌کند. موفقیت این آیین‌نامه، بیش از هر چیز، به پایبندی دولت به منطق قراردادی و احترام عملی به حقوق سرمایه‌گذار وابسته است؛ جایی که آزمون واقعی PPP آغاز می‌شود.

اهمیت آیین‌نامه اجرایی مشارکت عمومی–خصوصی را می‌توان در چارچوب ادبیات «تعهد معتبر دولت» (Credible Commitment) در اقتصاد سیاسی و حقوق اقتصادی تحلیل کرد. مطابق این ادبیات، یکی از موانع بنیادین سرمایه‌گذاری بلندمدت در اقتصادهای درحال‌توسعه، ناتوانی دولت در ارائه تعهداتی است که از منظر سرمایه‌گذار، در طول زمان معتبر، قابل‌اتکا و غیرقابل‌نقض یک‌جانبه باشند. این مسئله که در نظریه‌های کلاسیک تحت عنوان ناسازگاری زمانی (Time Inconsistency) شناخته می‌شود، زمانی بروز می‌یابد که دولت پس از انجام سرمایه‌گذاری‌های غیرقابل‌بازگشت توسط بخش خصوصی، انگیزه می‌یابد قواعد بازی را تغییر دهد.

در الگوی سنتی پروژه‌محور بودجه‌ای، دولت عملاً فاقد ابزارهای نهادی لازم برای تعهد معتبر است. تعهدات مالی دولت به تخصیص‌های سالانه بودجه، اولویت‌های سیاسی متغیر و تصمیمات اداری وابسته می‌ماند و سرمایه‌گذار با دولتی مواجه است که می‌تواند بدون هزینه حقوقی مؤثر، تعهدات پیشین خود را تعدیل یا تعلیق کند. در چنین شرایطی، حتی وجود قوانین کلی حمایت از سرمایه‌گذاری نیز قادر به حل مسئله تعهد معتبر نیست.

آیین‌نامه PPP تلاشی نهادی برای پاسخ به همین معضل ساختاری است. این آیین‌نامه با انتقال کانون تنظیم از «پروژه» به «قرارداد»، می‌کوشد دولت را در چارچوب تعهدات قراردادی بلندمدت محصور کند؛ تعهداتی که نقض آن‌ها نه صرفاً یک تصمیم سیاسی، بلکه یک نقض حقوقی قابل‌پیگیری تلقی می‌شود. الزام‌آور بودن مدل مالی، پیش‌بینی سازوکارهای جبران ناشی از مداخلات قیمتی و تصریح به اولویت پرداخت تعهدات دولت، همگی ابزارهایی برای افزایش اعتبار تعهد دولت در برابر سرمایه‌گذار هستند.

از منظر نظریه تعهد معتبر، کارکرد اصلی قراردادهای PPP نه تأمین مالی صرف، بلکه ایجاد قید نهادی بر اختیار دولت است. به‌بیان‌دیگر، دولت با امضای قرارداد مشارکت عمومی–خصوصی، بخشی از آزادی عمل آینده خود را آگاهانه محدود می‌کند تا بتواند امروز سرمایه‌گذاری خصوصی را جذب کند. این همان منطق «تعهد از پیش» (Commitment ex ante) است که در ادبیات اقتصاد نهادی، شرط لازم برای سرمایه‌گذاری بلندمدت تلقی می‌شود.

بااین‌حال، ادبیات تعهد معتبر به‌صراحت هشدار می‌دهد که اعتبار تعهد، صرفاً با تصویب مقرره یا انعقاد قرارداد حاصل نمی‌شود، بلکه به هزینه‌مند بودن نقض تعهد برای دولت وابسته است. اگر نقض قراردادهای PPP پیامدهای واقعی؛ اعم از مسئولیت مالی، داوری الزام‌آور یا هزینه اعتباری، برای دولت در پی نداشته باشد، قرارداد به سندی نمادین تقلیل می‌یابد و مسئله ناسازگاری زمانی بازتولید می‌شود.

از این منظر، موفقیت آیین‌نامه مشارکت عمومی–خصوصی دقیقاً در نقطه‌ای رقم می‌خورد که دولت، در عمل، منطق قراردادی را بر منطق مصلحت‌گرایانه کوتاه‌مدت ترجیح دهد. احترام به حقوق سرمایه‌گذار، پایبندی به مدل مالی مصوب و خودداری از مداخلات خارج از چارچوب قرارداد، نه صرفاً الزامات اجرایی، بلکه نشانه‌های تحقق تعهد معتبر دولت هستند.

بدین‌ترتیب، آیین‌نامه PPP را می‌توان تلاشی برای گذار از حکمرانی اقتصادی مبتنی بر اختیار به حکمرانی مبتنی بر تعهد دانست؛ گذاری که اگر محقق شود، می‌تواند بنیان حقوقی لازم برای جذب سرمایه، افزایش بهره‌وری و تحقق اهداف توسعه‌ای برنامه هفتم پیشرفت را فراهم آورد. در غیر این صورت، PPP نیز به سرنوشت بسیاری از اصلاحات صوری دچار خواهد شد: وجود متن، فقدان تعهد و استمرار بی‌اعتمادی.