اين نوشتار در تاريخ دهم آبان‌ماه ۱۴۰۵ در روزنامۀ اعتماد منتشر شد.

بحران هرمز و تبدیل پالایشگاه به زیرساخت دفاعی آمریکا:

چگونگی تبدیل پالایش نفت از مسئله بازار به ابزار امنیت ملی آمریکا

آمریکا نفت بیشتری تولید می‌کند، اما این به‌تنهایی به معنای امنیت انرژی بیشتر نیست. اگر نفت خام در داخل کشور تولید شود اما ظرفیت کافی برای تبدیل آن به بنزین، گازوئیل و سوخت جت وجود نداشته باشد، «استقلال انرژی» در نقطه‌ای حساس متوقف می‌شود: پالایشگاه. تصمیم تازه دولت دونالد ترامپ برای اختصاص تا ۱۵۰ میلیون دلار از منابع قانون تولید دفاعی (Defense Production Act) به توسعه یا راه‌اندازی مجدد ظرفیت پالایشی، دقیقاً از همین نقطه اهمیت پیدا می‌کند. واشینگتن دیگر پالایشگاه را صرفاً یک بنگاه تجاری نمی‌بیند؛ آن را بخشی از زیرساخت دفاع ملی، امنیت انرژی و قدرت ژئواکونومیک آمریکا تعریف می‌کند.

این اقدام، در ظاهر یک برنامه سرمایه‌گذاری محدود است؛ اما در لایه عمیق‌تر، نشانه تغییر یک دکترین است: در جهان پرتنش امروز، تولید نفت بدون ظرفیت پالایش، ذخیره‌سازی و انتقال، قدرت کامل انرژی ایجاد نمی‌کند. قدرت واقعی در کنترل «جریان» انرژی (Energy Flow) است.

سیاستی موسوم به افزایش انرژی

دولت ترامپ استدلال می‌کند که سیاست‌های گذشته آمریکا به تعطیلی پالایشگاه‌ها و افزایش هزینه فرآورده‌های نفتی منجر شده است. اکنون دولت می‌خواهد با سیاستی موسوم به «افزایش انرژی» (Energy Addition)، این روند را معکوس کند. مسئله پیچیده‌تر اما از افزایش تولید نفت خام است.

یک زنجیره کامل انرژی از تولید نفت خام آغاز می‌شود و از مسیر انتقال، پالایش، ذخیره‌سازی و لجستیک عبور می‌کند تا درنهایت به توزیع و مصرف برسد. اگر هر حلقه این زنجیره دچار محدودیت شود، افزایش ظرفیت حلقه نخست الزاماً به کاهش قیمت در حلقه نهایی منجر نمی‌شود. این همان شکافی است که بحران‌های انرژی سال‌های اخیر آشکار کرده‌اند. آمریکا ممکن است تولیدکننده بزرگ نفت و گاز باشد، اما قیمت بنزین و گازوئیل همچنان به بازار جهانی، ظرفیت پالایش، هزینه حمل‌ونقل، اختلالات ژئوپلیتیک و حاشیه سود پالایشگاه‌ها وابسته است.

بنابراین، امنیت انرژی (Energy Security) دیگر صرفاً به معنای داشتن منابع زیرزمینی نیست؛ بلکه به معنای داشتن ظرفیت تبدیل، ذخیره و جابه‌جایی این منابع در شرایط بحران است.

دلیل استفادۀ ترامپ از قانون تولید دفاعی

نقطه مهم تصمیم جدید، استفاده از قانون تولید دفاعی (Defense Production Act – DPA) است؛ قانونی که ریشه در دوران جنگ کره دارد و اساساً برای بسیج ظرفیت صنعتی آمریکا در خدمت نیازهای دفاعی طراحی‌شده است. این انتخاب ازنظر ژئواکونومیک بسیار معنادار است.

وقتی یک پالایشگاه تحت چارچوب DPA قرار می‌گیرد، پالایش نفت دیگر صرفاً یک فعالیت اقتصادی نیست؛ بلکه می‌تواند به‌عنوان بخشی از ظرفیت صنعتی حیاتی برای دفاع ملی (Critical Industrial Capacity) تعریف شود. دولت آمریکا بر اساس همین منطق اعلام کرده است که تولید نفت، پالایش، خطوط انتقال، انبارها و پایانه‌های نفتی می‌توانند برای دفاع ملی ضروری تلقی شوند.

این تحول درواقع مرز میان اقتصاد و امنیت را کمرنگ‌تر می‌کند. در نگاه کلاسیک، پالایشگاه متعلق به بخش خصوصی است و تصمیم درباره فعالیت یا تعطیلی آن عمدتاً تابع قیمت، هزینه، سودآوری، مقررات زیست‌محیطی و بازده سرمایه است. در نگاه جدید اما ممکن است دولت بگوید: اگر این ظرفیت برای امنیت ملی حیاتی است، نمی‌توان تصمیم درباره بقای آن را فقط به منطق بازار واگذار کرد. این دقیقاً همان جایی است که ژئواکونومی وارد می‌شود.

بازار در برابر امنیت ملی

بازار به دنبال بازده سرمایه است؛ امنیت ملی به دنبال ظرفیت اطمینان‌بخش. یک پالایشگاه ممکن است در یک مقطع زمانی ازنظر تجاری جذاب نباشد، اما در زمان جنگ، تحریم، اختلال در تجارت دریایی یا افزایش ناگهانی تقاضای سوخت، به یک دارایی استراتژیک تبدیل شود.

این تضاد را می‌توان چنین خلاصه کرد: کارآمدی ساختار اقتصادی (Market Efficiency)، الزاماً به‌معنای تاب‌آوری ساختار امنیتی (Strategic Resilience) نیست. به زبان ساده‌تر اگر یک پالایشگاه به‌دلیل حاشیه سود پایین تعطیل شود، بازار ممکن است در کوتاه‌مدت ظرفیت اضافی را غیرضروری بداند، اما اگر چند سال بعد یک بحران ژئوپلیتیک رخ دهد و ظرفیت پالایش محدود باشد، بازسازی همان ظرفیت ممکن است بسیار پرهزینه و زمان‌بر شود؛ بنابراین دولت ترامپ در حال خرید چیزی فراتر از «تولید بیشتر» است: ظرفیت احتیاطی (Strategic Optionality)؛ یعنی امکان واکنش سریع‌تر در شرایط بحران.

سرمایه‌داری راهبردی انرژی

از منظر مقیاس صنعت نفت آمریکا، ۱۵۰ میلیون دلار رقم بسیار بزرگی نیست. ساخت یا بازسازی یک پالایشگاه مدرن می‌تواند به سرمایه‌گذاری بسیار بیشتری نیاز داشته باشد. پس اهمیت این تصمیم را نباید صرفاً در اندازه بودجه جست‌وجو کرد.

مسئله مهم‌تر، اهرم مالی دولت (Government Financial Leverage) است. دولت می‌تواند با استفاده از منابع عمومی، ریسک اولیه پروژه را کاهش دهد و بخش خصوصی را به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌هایی ترغیب کند که در شرایط عادی ممکن است بازده مورد انتظار کافی نداشته باشند. به‌عبارت‌دیگر دولت بخشی از ریسک را می‌پذیرد تا ظرفیت خصوصی را فعال کند.

این مدل، نوعی سرمایه‌داری راهبردی انرژی (Strategic Energy Capitalism) است؛ جایی که دولت مستقیماً جای بازار را نمی‌گیرد، اما مسیر سرمایه را به سمت دارایی‌هایی هدایت می‌کند که ازنظر امنیت ملی اهمیت دارند.

گازوئیل؛ نقطه آسیب‌پذیر پنهان

اهمیت این برنامه زمانی بیشتر می‌شود که بدانیم بحران انرژی فقط بحران نفت خام نیست. در اقتصاد مدرن، فرآورده‌های نفتی به‌ویژه گازوئیل (Diesel) نقشی حیاتی دارند. کامیون‌ها، ماشین‌آلات کشاورزی، تجهیزات ساختمانی، حمل‌ونقل دریایی و بخشی از زنجیره لجستیک به آن وابسته‌اند؛ بنابراین افزایش قیمت گازوئیل تنها یک مسئله برای راننده یا مصرف‌کننده نیست؛ می‌تواند به افزایش هزینه حمل‌ونقل، مواد غذایی، ساخت‌وساز و تولید صنعتی منجر شود.

از همین منظر، پالایشگاه بخشی از زیرساخت تورم (Inflation Infrastructure) نیز محسوب می‌شود. اگر ظرفیت پالایش محدود باشد، هر شوک خارجی می‌تواند با شدت بیشتری به قیمت فرآورده منتقل شود. در اینجا، سیاست ترامپ دو هدف هم‌زمان را دنبال می‌کند: تقویت امنیت انرژی و مهار فشار قیمت سوخت. بااین‌حال، تحقق هدف دوم چندان قطعی نیست؛ زیرا قیمت بنزین و گازوئیل فقط به ظرفیت پالایش داخلی وابسته نیست و عواملی مانند قیمت جهانی نفت، هزینه حمل‌ونقل، حاشیه سود پالایشگاه‌ها و تنش‌های ژئوپلیتیک نیز بر قیمت نهایی اثر می‌گذارند؛ بنابراین، افزایش ظرفیت پالایش می‌تواند عرضه فرآورده را تقویت کند، اما لزوماً به معنای کاهش پایدار قیمت سوخت برای مصرف‌کننده نیست.

پارادوکس مفهوم سلطه انرژی آمریکا

دولت آمریکا امیدوار است افزایش تولید فرآورده‌ها به کاهش قیمت برای خانوارها و کسب‌وکارها منجر شود؛ اما قیمت سوخت تابع مجموعه‌ای از متغیرهاست. قیمت نهایی سوخت را نمی‌توان فقط بر اساس قیمت نفت خام تعیین کرد؛ بلکه حاصل برهم‌کنش مجموعه‌ای از عوامل است: قیمت نفت خام، هزینه و حاشیه پالایش (Refining Margin)، هزینه حمل‌ونقل و لجستیک، هزینه ذخیره‌سازی، مالیات و درنهایت ریسک‌های ژئوپلیتیک. به بیان ساده، حتی اگر قیمت نفت خام کاهش پیدا کند، افزایش هزینه پالایش، حمل‌ونقل یا ذخیره‌سازی و همچنین تشدید تنش‌های ژئوپلیتیک می‌تواند مانع کاهش متناسب قیمت بنزین و گازوئیل شود. از این منظر، قیمت سوخت در پمپ‌بنزین، محصول نهایی یک زنجیره پیچیده انرژی است، نه صرفاً انعکاس قیمت نفت خام.

بنابراین اگر قیمت جهانی نفت افزایش پیدا کند یا یک بحران دریایی هزینه حمل نفت و فرآورده‌ها را بالا ببرد، افزایش محدود ظرفیت پالایش داخلی الزاماً اثر آن را خنثی نمی‌کند. به‌ویژه در اقتصادی که همچنان با بازار جهانی انرژی پیوند دارد، «تولید داخلی» به معنای «مصونیت از قیمت جهانی» نیست. این همان پارادوکسی است که مفهوم سلطه انرژی آمریکا (American Energy Dominance) را پیچیده می‌کند.

تاب‌آوری به‌جای استقلال انرژی

شاید مهم‌ترین پیام این سیاست این باشد که دکترین جدید انرژی آمریکا را نباید صرفاً با واژه «استقلال انرژی» توضیح داد. آمریکا به‌دنبال قطع ارتباط با بازار جهانی نیست؛ بلکه می‌خواهد آسیب‌پذیری خود در برابر اختلالات بازار جهانی را کاهش دهد.

این تفاوت بسیار مهم است. استقلال انرژی می‌گوید که ما به دیگران نیاز نداریم. تاب‌آوری انرژی (Energy Resilience) اما می‌گوید که حتی اگر دیگران دچار بحران شوند، ما ظرفیت کافی برای ادامه فعالیت داریم. در جهان پس از جنگ اوکراین، بحران دریای سرخ، تنش‌های خاورمیانه و رقابت قدرت‌های بزرگ، مفهوم دوم اهمیت بیشتری پیداکرده است.

پالایشگاه به‌عنوان سلاح ژئواکونومیک

در این چارچوب، پالایشگاه را می‌توان یک دارایی ژئواکونومیک دانست. قدرت ژئواکونومیک تنها از ذخایر نفتی ناشی نمی‌شود؛ از توانایی تبدیل منابع به جریان‌های اقتصادی نیز ناشی می‌شود. کشوری که نفت خام دارد اما ظرفیت پالایش محدودی دارد، ممکن است در شرایط بحران مجبور شود فرآورده وارد کند. کشوری که پالایشگاه دارد اما ذخیره‌سازی کافی ندارد، در برابر اختلال عرضه آسیب‌پذیر است. کشوری که پالایش و ذخیره دارد اما شبکه انتقال ضعیفی دارد، ممکن است نتواند سوخت را به نقاط موردنیاز برساند.

بنابراین، قدرت واقعی انرژی نه صرفاً در داشتن نفت، بلکه در توانایی اتصال و حفظ پیوستگی همه حلقه‌های زنجیره انرژی شکل می‌گیرد؛ از نفت خام و پالایش (Refining) گرفته تا ذخیره‌سازی (Storage)، حمل‌ونقل (Logistics)، توزیع (Distribution) و درنهایت تأمین پایدار نیازهای اقتصادی (Economic Resilience). در چنین نگاهی، پالایشگاه دیگر صرفاً یک کارخانه تولید فرآورده‌های نفتی نیست؛ بلکه حلقه‌ای راهبردی در معماری قدرت اقتصادی کشور است؛ زیرا اگر نفت خام تولید شود اما ظرفیت کافی برای پالایش، ذخیره‌سازی یا انتقال آن وجود نداشته باشد، بخشی از قدرت بالقوه انرژی عملاً به قدرت اقتصادی بالفعل تبدیل نمی‌شود. از همین رو، امنیت انرژی به همان اندازه که به منابع زیرزمینی وابسته است، به ظرفیت تبدیل این منابع به جریان پایدار انرژی نیز وابستگی دارد.

از بازار آزاد به زیرساخت راهبردی

تصمیم ترامپ یک تحول بزرگ‌تر در سیاست اقتصادی آمریکا را نیز بازتاب می‌دهد: بازگشت دولت به حوزه‌هایی که پیش‌تر بیشتر به منطق بازار واگذار می‌شدند. این روند فقط در انرژی دیده نمی‌شود. نیمه‌رساناها، مواد معدنی حیاتی، باتری، شبکه برق، کشتی‌سازی، بنادر و زیرساخت‌های دیجیتال همگی به موضوعات امنیت ملی تبدیل‌شده‌اند. در این جهان جدید، دولت‌ها دیگر فقط نمی‌پرسند: «این صنعت چقدر سودآور است؟»؛ بلکه سؤال جدید این است: «اگر این ظرفیت را از دست بدهیم، در زمان بحران چه اتفاقی خواهد افتاد؟» این تغییر سؤال، اساس ژئواکونومی قرن بیست‌ویکم است.

سیاست جدید ترامپ اما با یک تناقض بالقوه مواجه است. اگر دولت برای حفظ ظرفیت‌های پالایشی بیش‌ازحد مداخله کند، ممکن است به حمایت از دارایی‌های کم‌بازده و افزایش ناکارآمدی منجر شود. از سوی دیگر، اگر مداخله بیش‌ازاندازه محدود باشد، ممکن است برای ایجاد ظرفیت واقعی کافی نباشد؛ بنابراین مسئله فقط سرمایه‌گذاری (Investment) نیست؛ مسئله طراحی یک چارچوب انگیزشی (Incentive Framework) است که بتواند سرمایه خصوصی را به سمت ظرفیت‌های استراتژیک هدایت کند، بدون آنکه بازار کاملاً کنار گذاشته شود.

بازتعریف امنیت انرژی آمریکا

تصمیم دولت ترامپ برای استفاده از قانون تولید دفاعی جهت توسعه ظرفیت پالایش آمریکا، در ظاهر اقدامی برای افزایش تولید بنزین و گازوئیل و کاهش قیمت سوخت است؛ اما در سطح ژئواکونومیک، پیام بزرگ‌تری دارد. واشینگتن در حال است. در این تعریف، داشتن نفت کافی نیست. داشتن پالایشگاه کافی هم کافی نیست. امنیت واقعی زمانی شکل می‌گیرد که کشور بتواند تولید، پالایش، ذخیره‌سازی، حمل‌ونقل و توزیع را در یک زنجیره مقاوم و قابل‌کنترل به یکدیگر متصل کند.

به همین دلیل، استفاده از قانون DPA برای پالایش نفت را باید بخشی از یک روند گسترده‌تر دانست: امنیتی‌شدن زنجیره‌های تأمین (Securitization of Supply Chains). ترامپ با اختصاص ۱۵۰ میلیون دلار درواقع فقط برای چند میلیون گالن فرآورده بیشتر هزینه نمی‌کند؛ او در حال خرید اختیار راهبردی (Strategic Optionality) است و این شاید مهم‌ترین درس سیاست انرژی جدید آمریکا باشد: در عصر جنگ‌های ژئوپلیتیک، تحریم‌ها و گلوگاه‌های زنجیره تأمین، قدرت انرژی دیگر فقط در زیر زمین نیست؛ در توانایی تبدیل، ذخیره، جابه‌جایی و حفظ جریان انرژی در زمان بحران است. از این منظر، پالایشگاه آمریکایی دیگر صرفاً یک دارایی صنعتی نیست؛ یک دارایی دفاعی، یک ابزار ضدشوک و درنهایت، یک قطعه از قدرت ژئواکونومیک آمریکا است.